（10）行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

（11）行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

在行政诉讼中，原告所起诉的被告有遗漏，或者不适格时，人民法院在第一审程序中，征得原告的同意后，可以依职权追加或者变更被告。应当变更被告，而原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

四、共同诉讼人

（一）共同诉讼与共同诉讼人的概念

在通常情况下，一起行政案件中只有一个原告和一个被告。但在特殊情况下，也会发生某些行政案件的原告是两个以上的公民、法人或者其他组织，或者被告是两个以上的行政机关，或者原告、被告双方均为两个以上主体的情况。行政诉讼法第二十六条规定："当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。"因此，所谓共同诉讼是指当事人一方或者双方为两个以上主体，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的诉讼。

所谓共同诉讼人是指在共同诉讼案件的当事人。原告一方是两个或者两个以上的主体，称为共同原告；被告一方是两个或者两个以上主体的，称为共同被告。

行政诉讼中的共同诉讼是诉讼主体的合并，即一个案件有两个或者两个以上的原告，或者被告或者原被告双方均为两个以上。其与诉讼客体的合并，即同一原告向同一被告提出两个或者两个以上的诉讼请求，人民法院合并审理的情况是不同的。

共同诉讼与集团诉讼是有区别的。共同诉讼中的共同诉讼人必须参加诉讼，而集团诉讼中由于当事人人数众多，不可能悉数到庭参加诉讼活动，因而可以选派代表人参加诉讼。如最高法院司法解释第十五条第二款规定："同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。"根据共同诉讼成立的条件，可以将共同诉讼分为必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。相应地，共同诉讼人也分为必要的共同诉讼人和普通的共同诉讼人。

（二）必要的共同诉讼人

必要的共同诉讼，是指当事人一方或者双方为两个以上主体，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院必须合并审理的诉讼。必要的共同诉讼中的当事人即为必要的共同诉讼人。形成必要的共同诉讼人的条件是：1）诉讼标的是同一的。即引起争议的是同一个具体行政行为的合法性，或者是同一个具体行政行为由两个或者两个以上的行政机关作出，或者是同一个具体行政行为针对两个或者两个以上的公民、法人或者其他组织作出的。2）人民法院必须予以合并审理。因为引起争议的是同一个具体行政行为，只是诉讼主体为多个，为了简便、迅速、全面地审理该行政争议，就必须将不同的诉讼主体予以合并。

在行政诉讼中，下列情况可以引起必要共同诉讼的发生：1）二人以上共同实施违法行为，被行政机关在同一决定中分别制裁，被制裁人均不服起诉的；2）行政机关在同一决定中给予法人或者其他组织及其负责人分别制裁，二者均不服起诉的；3）两个以上的共向被害人不服行政机关对加害人所作的行政制裁而起诉的；4）被制裁人和被加害人双方均不服行政机关的制裁决定而起诉的；5）两个以上行政机关作出同一具体行政行为，当事人不服起诉的。

（三）普通的共同诉讼人

普通的共同诉讼，是指当事人一方或者双方为两个以上主体，因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的诉讼。普通共同诉讼中的当事人即为普通的共同诉讼人。普通共同诉讼人的形成需要具备以下条件：1）虽然存在两个以上的具体行政行为，但它们是同样的具体行政行为，所谓"同样"是指具体行政行为的性质相同或作出具体行政行为的事实和理由相同；2）受同一人民法院管辖；3）人民法院认为可以合并审理。

根据最高法院司法解释，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：1）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；2）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；3）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；4）人民法院认为可以合并审理的其他情形。

必要共同诉讼与普通共同诉讼的主要区别在于：必要共同诉讼是因行政机关的同一具体行政行为而引起两个以上的原告或者被告，他们之间因该具体行政行为而有着相互联系的或者共同的利害关系，法院必须合并审理；普通共同诉讼是因行政机关的同样具体行政行为而引起两个以上的原告或者被告，他们之间没有相互联系的或者共同的利害关系，当法院合并审理时，形成共同诉讼，当人民法院分开审理时，成为各个独立的案件，因而属于可分之诉。