在城镇社会保障体系基本建立起来的情况下，要突破现行社会保障制度建设的瓶颈制约，必须实行积极的社会保障政策，将制度建设的重点转向农村，建立基本制度框架体系，并先行将处于城镇化边缘的农民工、被征地农民和有条件的地方的农民纳入社会保障体系。要加强对新型农村养老保险试点工作的指导和服务，制定积极的农村社会保障政策，推进新型社会养老保险政策试点。一是在指导方针上应采用基本制度统一，但不同地区分类指导的原则，支持各地因地制宜的发展创新和探索。要加强引导和服务，帮助基层解决农村养老保障制度建设中遇到的各种矛盾。二是推进管理和技术的创新与突破。加强信息化建设，研制可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，为统筹城乡社会保障制度建设提供技术支撑，将“金保工程”延伸到县、乡和有条件的村，为农民社会保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。三是改进农保工作做法。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设，更多地欢迎和满意制度的建设。提高政府服务能力和效果，改进和建立公开、公平和公正的方法，抓住重点，加强宣传，典型示范，营造发展氛围，促进农民关心服务。

　　（五）加强组织领导，完善扶持发展政策

　　理顺管理体制，突出政府的两大责任：第一个是政府的管理责任，即政府负责建立和经办机构，并承担管理经费，将新型农村养老保险管理纳入到地方政府的公共事务管理职责之中；第二个是政府的筹资责任，即规定各级政府的筹资标准和扶持奖励的发展政策。要从建立起就开始注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、审计监督、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，强化制度化、规范化、法律化的管理。在资金管理上，要采用封闭式的资金管理制度，有效保证资金安全运行。逐步提高保障水平，建立政府筹资的社会保障机制，逐步建立起稳定的、与社会经济发展及养老费用自然增长水平相适应的筹资机制，确保农民的缴费水平随收入水平的增长而提高，建立政府筹资的制度保证机制，中央财政应加大对贫困县以及贫困地市的财政转移支付力度。

　　延伸阅读

积极推进新型农村社会养老保险制度

吴为

　　党的十七届三中全会提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。”妥善解决农民的养老问题,对于统筹城乡经济社会一体化发展,建设和谐社会具有重要意义。

　　我国是农业大国,农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。我国农村人口达8亿多,新型农村社会养老保险制度的建设,关系到农民目前和将来的生活安全以及生活质量的提高,关系到我国全面小康社会目标的实现。推进新型农村社会养老保险制度建设,是我国新农村建设中一个需要放在重要地位的基本任务。

　　我国农村社会养老保险制度方面的探索已有20多年的历史。2003年以后,全国各地开始了新型农村养老保险试点,许多地方通过加大政府引导和支持力度,扩大覆盖范围,创新制度模式,积累了不少经验。到2007年底,全国已有31个省区市的近2000个县(市、区、旗)不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作,有5000多万农民参保,积累保险基金300多亿元,有300多万参保农民领取了养老金。新形势下,建立新型农村社会养老保险制度符合中国国情,具有中国特色,适合中国农村经济发展水平,促进了农村社会的稳定。

　　试点的情况表明,要进一步推进这项工作,首先要加大投入力度。我国尚处于并将长期处于社会主义初级阶段,经济不够发达,经济实力有限,而农村社会养老保险涉及到众多农民,这就决定了我国的农村社会养老保险只能从低水平起步、从保障基本生活入手,先解决从无到有的问题,再解决由低到高的问题。因此,推进新型农村社会养老保险制度,必须政府牵头,统一政令,加大推力,协调方方面面的关系,进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设,组建一个有权威的农村社会保障组织管理机构。要大力提高对农村社会保障的组织、协调管理水平。在财政允许的情况下,政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充,改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠,还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。

　　其次要加大覆盖面。我国的城乡之间、区域之间经济发展还有着较大的差别,这种差别在相当长的时间内难以消除。这就决定了我们在推进新型农村社会养老保险制度的时候,要面对现实,正视差别。为确保农村居民社会养老保障全覆盖,必须根据不同地区的发展水平,不同人群的养老方式,不同区域农村养老保障水平的现状,来进行分类设计和分步实施,建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。在贫困型农村,养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行,建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村,农民基本生活需求已得到满足,应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障,同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市近郊,农民收入水平高,思想观念新,对社会保障的要求也比较高,这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。同时,在同一地区内部,由于人群就业方式和生活方式的不同,不同人群的社会养老方式、保障水平和需求也是不同的,要分批推进不同人群的养老保险。

　　第三要加快立法速度。我国农村人口老龄化具有未富先老、持续时间长的特点。在推进新型农村社会养老保险制度时,不仅要解决现实中各个群体之间利益差别和历史遗留问题,而且要为应对未来农村人口老年化的高峰做好准备,这就要求新型农村社会养老保险制度不仅要具有前瞻性,而且要具有可持续性。加快新型农村社会养老保险立法进程,是关系到农村养老保险的可持续性和保险基金保值增值的一个根本性问题。建议以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,制定具体的农村社会养老保险办法,为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。(作者单位:厦门大学)

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